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海南自由贸易港财税制度建设的国际经验借鉴

作者:贾康

《财会月刊》网络首发论文,2021-10-27

贾康1(博士生导师),施文泼2(副研究员),刘薇2(副研究员)

【作者单位】1. 华夏新供给经济学研究院,北京100071;2. 中国财政科学研究院,北京100142

【摘要】海南自由贸易港发展建设,作为着眼国内国际全局的重大战略部署,优化财税支持政策是其相关制度建设的重中之重。本文基于考察分析全球自由贸易港发展状况与建设特征,重点对比各贸易港财政与税收支持政策差异,进而从重视基础设施建设的财政投资、增强贸易港内财税制度竞争力、构建有利于高端产业发展的财政补贴和税收优惠政策体系、推进税收法治等方面,提出海南自由贸易港财税制度建设中可借鉴的国际经验启示。

【关键词】海南自由贸易港;财税制度;国际经验;税收法治

自由贸易港是自由度最高的自由贸易区类型。海南将凭借其“境内关外”的特殊地理优势和政策优势,不仅使商品可以实现免税进出,面对全球的区内外人员、资本、交通、服务等生产要素,也可以得到充分自由的流动。从国际经验看,自由贸易港的特性,为企业创新和生产率提高提供了优良土壤,可对一国或地区的外向型经济发展起到重要的推动作用。在自由贸易港设立和发展过程中,政府制定的激励性政策具有不可替代的作用,尤其是财税政策及相关制度、机制建设更是重中之重。在自由贸易港制定、实施具有国际竞争力的倾向性财税政策和管理体制,是目前世界范围内自由贸易港的惯例。

一、全球自由贸易港发展状况及特征

1.自由贸易港的定义和发展历程。自由贸易港是自由贸易区的高端类型。在自由贸易港内多项甚至全部外国商品可免税进出,被划分在关税国境(即“关境”)之外。在遵守所在国有关政策和法令的前提下,外国商品除可享受在进出港口免交关税外,还可在自由贸易港内自由改装、加工、长期储存或销售。由此可知,自由贸易港是目前开放层次最高的贸易区。伴随经济和贸易的全球化,自由贸易港数量在不断增加。自1547年意大利热那亚湾的雷格亨自由港设立以来,当下全球已有千余个特色自由贸易港,其中较具代表意义的为中国香港、新加坡韩国釜山荷兰鹿特丹、阿联酋迪拜等。自由贸易港在发展初期,产业以货物装卸与转口贸易为主。随着经济贸易全球化的演进,自由贸易港所承载的各国产业与发展功能在不断增强,重要性亦日益凸显。随之,自由贸易港逐渐由早期的转口贸易型发展演变出加工贸易型、工贸结合型乃至综合型等更高级的类型。港区内的产业也从早期纯粹的货物装卸进一步发展出仓储服务、物流服务、进出口加工、临港工业、国际会展、国际金融、技术研发等专业化方向,并逐步成为产业和要素集聚的区域经济中心,通过聚集全球范围的各种生产要素,促进资源优化配置、产业链延伸完善,有效带动产业升级换代。

2.自由贸易港的类型及其特征。基于不同的视角,自由贸易港可以划分为不同类型。通过分类描述,可以更好地把握自由贸易港的特征及其发展演变情况[1]。

(1)按照贸易管制情况,自由贸易港可以分为完全自由港和有限自由港。完全自由港对外国商品一律实行免征关税,但目前来看完全意义上的自由港基本已不存在;有限自由港则是仅对指定的少数出口商品征收关税,或者施加不同程度的贸易限制,但此外的绝大部分商品仍可享受免税待遇,同时也可免于贸易限制,如中国香港、新加坡、德国汉堡、阿联酋迪拜等,都是其中的典型代表。

(2)按照范围大小划分,自由贸易港可以分为自由港市和自由港区。前者的典型代表是中国香港和新加坡,其地理范围包括港口及港口所在城市的全部区域,外商可以自由进入停留并开展相关业务,所有居民和旅客均可享受关税减免优惠。而以汉堡鹿特丹丹麦哥本哈根为代表的,则是区别于自由港市的自由港区类型,仅包括港口及港口所在城市的少部分地区,港区内不允许外商自由居留。

(3)按主导功能差异划分,自由贸易港可以分为保税仓库型、转口贸易型、出口加工型、工贸结合型和综合多功能型五种。这是目前对自由贸易港最为常用的分类方法,也最能揭示不同自由贸易港之间的差异。①保税仓库型自由贸易港通常也被称为物流型自由贸易港,区内的业务类型比较单一,主要是对商品进行再包装、分级、挑选、抽样、混合处理,港内给予贸易商经营上的便利。代表地区有德国不来梅港、比利时安特卫普和荷兰鹿特丹港等。②转口贸易型自由贸易港大多依托该地区优越的地理条件设立,在港区内主要开展进出口货物装卸、存储、货物商业性加工和货物转运,具备仓储、物流及金融服务等配套辅助功能。代表地区有智利伊基克自由贸易区和巴拿马科隆等。③出口加工型自由贸易港以加工制造为主导产业,兼具仓储、进出口、转口贸易及运输服务等功能。代表地区有韩国釜山、中国台湾高雄和俄罗斯符拉迪沃斯托克港等。④工贸结合型自由贸易港集加工贸易与转口贸易于一体,主要开展货物的进出口与加工贸易。发展中国家的自由贸易港大多为该类型,代表地区有阿联酋迪拜、土耳其爱琴海等。⑤综合多功能型自由贸易港具有全方位开放的特征,集转口贸易、出口加工、金融、商业、旅游等多种功能于一体,经济活动和经济发展目标均具有鲜明的国际性。代表地区有新加坡和中国香港等[2]。

二、全球主要自由贸易港的财税制度与政策考察

自由贸易港财税政策的制定,需密切联系所在国设立目的、经济发展阶段与经济实力。目前,全球范围内的自由贸易港财税制度安排,主要集中体现在税收优惠政策和财政支出的特定支持两个方面。可以说,自由贸易港正是依托其实施的免税、缓税、退税、分期缴纳税收等直接或间接的税收优惠制度以及财政支出、补贴等政策,有效地促进了跨国贸易,吸引了国外投资,并不断增强自身在国际贸易中的竞争力。

1.财政支出政策

(1)财政投资政策。自由贸易港以基础性和公益性项目为财政投资的重点领域,通过完善优化港区内基础设施以期改善营商、投资环境,并使得政府在经营性和竞争性项目中有序退出。目前,在自由贸易港基础设施和生态环境建设方面,财政投资力度颇大。例如,韩国的中央及地方政府为釜山港区的大型基础设施建设提供了大量投资援助,如当地的机场、道路、港湾等项目。另外,韩国政府在釜山港区内投资建设海洋观光和南山地区休闲休养区,形成绿色环境景观;符拉迪沃斯托克港港内的基础设施建设和改造,也得到了俄罗斯联邦、滨海边疆区及自由港区域所在地区的预算资金补贴;鹿特丹港通过财政投资促进铁路建设和内河航道运输改造,以缓解公路交通运输拥挤和解决城市环境污染问题。

(2)财政补贴政策。除财政直接投资外,政府也会对自由贸易港内符合条件的企业实施财政补贴等政策,以间接手段激励企业投资行为。当前,自由贸易港在各国所享有的财政补贴,多分布在高新技术、高附加值以及战略性新兴产业领域,港区内以发展高端的航运、金融和咨询专业服务等为重点,并兼顾吸引跨国公司总部、营运中心等功能性机构入驻港区,促进港区内的企业培训、研发、创新活动积极开展,实现港区内的产业结构优化与升级。新加坡政府给予从事研发创新的企业一定额度的资金补贴,鼓励并资助新技术、工业新技能的发展;对选址上以优化土地使用为其目的的公司提供土地善用补贴;对在新加坡设立的外国投资公司,政府也提供一定的财务援助,具体包括本地企业融资计划、本地企业技术援助计划、商务开发计划等。韩国釜山港对区内企业工厂及研究中心的建设、人员雇佣、设备购置提供财政资助,如对投资期在10年以上的企业,按照其土地租赁费的50%发放土地补助金;按其雇佣员工数分别发放最长6个月的雇佣补助金和教育培训补助金,每人每项不超过100万韩元;对其购置超过30亿韩元的设备,按设备金额的2%给予补助,最多不超过2亿韩元;对其发生的咨询费用,给予费用30%的补助,最多不超过2000万韩元[3]。

2.税收优惠政策。

国际上,自由贸易港普遍采取的税收优惠政策,集中体现在关税、增值税和企2业所得税这三大类税种上。此外,对于其他税种也有所涉及。

(1)关税政策。进出自由贸易港的商品,除特殊商品外原则上一般不予征收关税,或者给予一定程度上的关税减免,仅在商品或货物经由自由贸易港进入本国销售时才会征缴关税。此外,部分自由贸易港规定,对于入关后再出口的商品也给予全部的退税优惠。在港区内,企业由外部进口其生产所需的机械、设备、原材料、零部件等一律免征关税。据统计,全球有超九成货物可不缴纳关税自由进出新加坡,而应税货物只包含酒类、烟草、石油以及车辆等。中国香港也对进出口的一般商品不征收关税,不施加关税限额或附加税。韩国釜山、仁川等自由贸易港入驻的企业3年内免除关税,进口国外设备或资本品免征进口关税。阿联酋政府规定,港区内注册公司对于向外进口供其自身使用的货物与生产、加工、组装的货物实施免征关税优惠,当地公司向阿联酋以外的国家出口货物也可免征出口关税。中国台湾高雄、台中、楠梓等加工出口区内企业进口自用的机器设备、原料以及半成品等可免缴进口税,生产产品出口免缴出口税。印尼巴淡自由贸易园区实行税收优惠政策,免征进出口税。属于关税特惠区的菲律宾苏比克湾自由港,其投资者可享受优惠关税税率,允许进口多种商品免税。美国的对外贸易区允许不同贸易区间进行货物转移,若货物最终进入美国海关境内,其应缴纳的关税可推迟至商品由最后的对外贸易区入美国境内时缴纳;而经对外贸易区委员会同意,园区使用者可选择园区制造的最终产品或进口零部件、原料的税率中较低税率档,作为该产品流入美国境内时适用的税率,从而减少园区使用者应缴纳的税款。汉堡自由港区向制造业企业和经销商提供欧洲最具优惠的税收优惠待遇。自由港是德国联邦共和国的一部分,属于欧盟关税区。但据欧盟《关税法案》规定,进入自由港的第三方货物不必算作进入欧盟的关税区。其可理解为,进入自由港的货物并不需要清关的同时,可不需缴纳海关关税或其他税种而存放在自由港内。仅当货物由自由港进口最终入德国或者欧盟时才需缴税关税,非进口到德国的中转货物只需在进入目的国时缴纳相应的进口税即可。

(2)增值税政策。为降低企业税负,自由贸易港一般不设立或不开征增值税,免征进口环节增值税。特殊情况下对区内企业加工、制造产品征收增值税,也适用零税率或较低的增值税税率,仅在货物输往课税区时另行补征增值税。例如,新加坡自由贸易港规定,货物首次进口至港内时可暂时免缴货物劳务税(GST)。应缴纳关税的物品也可以暂缓缴纳,只有在产品进入海关区域,在新加坡国内市场销售时才会被征收货物劳务税。若所生产或加工的货物与服务用于出口,则适用货物劳务税零税率,同时,住宅财产的销售和出租以及大部分金融服务,可免缴货物劳务税。德国汉堡自由港区内,货物可任意进行加工和交易,不必缴纳增值税。中国台湾高雄等出口加工区内加工、制造产品不征增值税,仅当货物、劳务销售至课税区时,再依法课征增值税。韩国釜山港内,对入驻企业运进的韩国物品和自由贸易港内部企业之间的交易适用增值税零税率,同时进口国外设备或商品也免征进口环节增值税。印尼巴淡自由贸易园区实行税收优惠政策,免征增值税、奢侈物品增值税。巴西马瑙斯自由贸易园区生产并且销售于本国的产品,免征工业产品税;对以农业和亚马逊地区植物为原料加工而成的产品,免征工业产品税。

(3)企业所得税政策。自由贸易港一般实行较低的企业所得税税率与其他优惠政策。阿联酋政府规定,在自由贸易区内注册的外国公司享受15年免除企业所得税的优惠,期满后可再延长15年的免税期。爱尔兰香农自由贸易园区适用爱尔兰12.5%的企业所得税优惠税率,此税率档次在欧洲及全球范围内均极具竞争力;园区对于超出基准的研发支出给予25%的税收抵免;区内总部型爱尔兰本土企业在附属子公司进行股权分配时可以免缴资本利得税。中国台湾地区出口加工区企业营业后,前5年可免缴企业所得税,5年后企业所得税也只适用18%的税率;利用再投资数额低于年所得额的25%时,可免缴所得税。新加坡一般企业所得税税率为17%,而航运企业、地区总部企业适用10%的税率,拥有或运营新加坡船舶或外国船舶的国际航运企业可以申请10年免征企业所得税优惠补助,最长期限可酌情延长至30年。在中国香港注册的船舶国际营运所得利润可免征企业所得税。巴西马瑙斯自由贸易园区内企业10年内免征所得税,此后5年内减半征收[4]。

(4)其他相关税收政策与税收协调事项。除上述税收政策之外,各国对自由贸易港在其他税种设置上也有若干优惠政策。如对于在迪拜港内工作的3企业与工作人员,阿联酋实行免征个人所得税优惠。中国台湾基隆港等自由港区对于自国外运入自由港内供营运的货物,免除关税、营业税、烟酒税、烟品健康福利捐、推广贸易服务费及商港服务费;对于自国外运入自由港内的自用机器和设备,免征关税、营业税、推广贸易服务费及商港服务费。韩国釜山、仁川等经济自由区,对区内入驻企业免除15年的购置税、登记税,财产税及综合土地税从购置之日起“七免三减半”,企业进口国外机械设备免征消费税、免征酒类消费税和其他商品特殊消费税[5]。

三、海外成功经验对海南自由贸易港财税制度建设与政策优化的启示

自由贸易港属于目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。我国在推进海南自由贸易港建设的过程中,应注重借鉴国际先进经验,积极探索建立科学规范、合理有效、符合我国实际和发展需要的财税制度。

1.在自由贸易港早期建设中基础设施建设财政投资支持必不可少。在自由贸易港设立之初,需要对原有的基础设施进行改造升级、查漏补缺,并根据长远发展规划,在交通、生态、社会事业等重点领域进行充分投入。一般来说,都需要较大规模的资金投入。从各国经验来看,因自由贸易港区内的早期项目建设,多集中于公益性或以公益性特征为主的基础设施类、生态环保类与社会事业类领域,故必须以包括中央与地方两级政府在内的政府财政资金为投入主体。

2.建立具有国际竞争力的财税制度,优化税收征管体制。自由贸易港内实行差异化的财税制度,既可在微观层面降低企业运营成本与技术创新风险,也可促进资金良性运转,增加经济效益,并且在宏观方面还可产生产业的集聚效应引导产业结构优化升级。同时,可促进自由贸易港体制机制改革与管理方式调整,适时提升自由贸易港的全球综合竞争实力与经济发展水平。借鉴全球主要自由贸易港财税制度设置经验,海南自由贸易港税收制度的制定可围绕少税种、低税率、趋零关税展开;降低企业所得税税负方面,重点围绕依法完善费用扣除、税前列支、投资抵免、加速折旧等政策展开。同时,财税优惠应注重由直接补贴向间接补贴转变,建立规范港内良性税收征管体制,实现税制优化与征管便利的协同发展、共同促进。

3.构建有利于高端产业发展的财政补贴政策和税收优惠政策体系。在自由贸易港内实施的特殊财税制度导向应有所侧重,与产业发展目标紧密结合。如支持高新技术产业发展,对其实施更加优惠的税收制度,对企业的培训、研发等支出给予更多资金补助;实行多样化的财税政策,以满足不同类型企业的需求,使其可针对适合自身的优惠制度开展投资与贸易生产活动。同时,要进一步探索在海南自由贸易港内对新型产业的政策扶持,实现离岸贸易离岸金融、跨境投资、服务贸易、新型贸易业态等领域的财税优惠政策创新,助力自由贸易港产业升级[6]。

4.动态规范整理现有税收优惠政策,推进税收法治,避免税收洼地和无序竞争。自由贸易港建设,可从构建体系化的财税制度入手,逐步细化相应优惠政策,整合、规范、统一各项财税优惠,并将其提升到法律层次以增强实施效力。从各国经验来看,诸多国家的自由贸易港及其相应保障政策都通过立法的方式设置。以完整的专项法律赋予自由贸易港全面的权利,可以为自由贸易港的设置和发展扫清制度障碍。因此,我国在建设海南自由贸易港时,应及时制定一套尽可能完备的财税优惠法律法规为其健康发展保驾护航。同时,由于地区间的过度税收竞争会造成市场主体行为扭曲和资源配置失灵,因此,在自由贸易港财税制度的制定过程中,也要注重防范税收制度过于优惠,避免因税收政策滥用、税收监管体制不健全等因素造成过度的税收洼地和无序竞争。

【主要参考文献】

[1]王孝松.世界主要自贸港的发展经验与中国自贸港未来发展策略[J].人民论坛,2020(27):42 ~ 45.

[2]荣冬梅,卜倩.新加坡自然资源管理经验对海南自贸区和国际旅游岛建设的启示[J].国土资源情报,2018(12):10 ~ 15+9.

[3]贾康.论海南自贸港建设中的创新发展[J].财会月刊,2021(15):3 ~ 7.

[4]刘薇.海南自由贸易港(区)建设财税体制优化研究[J].地方财政研究,2019(10):96 ~ 101+112.

[5]郭丹.探讨自贸区离岸业务税收政策的国际经验与启示[J].纳税,2018(29):8 ~ 9+11.

[6]贾康.海南自贸港建设:思想再解放与金融创新[J].中国经济报告,2021(1):81 ~ 84.


贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家,华夏新供给经济学研究院院长,中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员,北京大学中国人民大学国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学武汉大学厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长,第二届理事会期间任首席经济学家),2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革:新供给简明读本》以及《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”(获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”)》,2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006~2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析,贾康先生的发文量(398篇),总被引频次(4231次)和总下载频次(204115次)均列第一位,综合指数3429,遥居第一,是经济学核心作者中的代表性学者。

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